[Digital Business Africa] – La dernière session extraordinaire du Cercle de concertation permanente public-privé du secteur des postes et télécommunications (en abrégé CPPT) pour l’année 2020 s’est tenue ce 30 décembre 2020 par vidéoconférence sous le thème : « Pour une régulation apaisée, efficace et constructive : attentes réciproques de l’ART et des opérateurs ».

La rencontre présidée par Minette LIBOM LI LIKENG, la ministre des Postes et Télécommunications du Cameroun, a connu la participation des principaux acteurs des secteurs des postes et des télécommunications. A l’occasion, la ministre a présenté un exposé sur « la vision des pouvoirs publics d’un Etat régulateur et facilitateur dans le secteur des télécommunications».

Pour la ministre, le régulateur qu’est l’Agence de régulation des télécommunications doit pouvoir veiller à la mise en œuvre par le titulaire de l’infrastructure essentielle d’une procédure de partage du coût de ladite infrastructure qui soit non discriminatoire, n’induise pas de subventions croisées entre utilisateurs et incite le gestionnaire de l’infrastructure à un dimensionnement et une exploitation efficace. Digital Business Africa vous propose l’intégralité de l’exposé de la ministre Minette LIBOM LI LIKENG.

“Monsieur le Secrétaire Général du Ministère des Postes et Télécommunications, Mesdames et Messieurs les Directeurs Généraux et représentants des Directeurs Généraux des entreprises du secteur des Télécommunications et TIC, Mesdames et Messieurs les Membres du Cercle de Concertation Permanente Public-Privé du Secteur des Postes, Télécommunications et TIC,

Mesdames et Messieurs.   

Nous ouvrons aujourd’hui, notre dernière session extraordinaire du Cercle de Concertation Permanente Public-Privé du Secteur des Postes et Télécommunications (en abrégé CPPT) pour l’année 2020.

Pour des raisons liées au contexte de fin d’année, nous avons souhaité que celle-ci se tienne en visioconférence.

Je voudrais donc au préalable, souhaiter  la bienvenue, à tous les membres en ligne, en même temps que je les remercie pour leur participation aux travaux de cette importante instance de dialogue.

En effet, le CPPT est né de la volonté du Gouvernement de mettre en place un cadre de concertation approprié avec les entreprises du secteur privé et la société civile, où les questions assez préoccupantes du secteur des Postes et Télécommunications seraient adressées, en vue d’une recherche mutuelle des solutions idoines.

Sa création s’inscrit en droite ligne de la volonté du Gouvernement, de promouvoir un dialogue permanent entre l’Etat et les milieux d’affaires, dans son rôle de régulateur et de facilitateur.

En effet, au regard de l’importance des problématiques liées au domaine des Postes et Télécommunications, la nécessité de mobiliser tous les acteurs des secteurs public et privé, pour bâtir ensemble une nouvelle dynamique en vue de la performance de ce secteur s’est avéré impérative.

Le MINPOSTEL, tutelle du secteur des Postes et Télécommunications s’est à cet effet attelé à mettre en place une régulation efficace du secteur, en accompagnant le Régulateur dans l’accomplissement de ses missions.

Au terme de plusieurs sessions, au cours desquelles plusieurs recommandations visant à promouvoir le développement du secteur ont été adoptées, le constat fait ressort la non mise en œuvre de la plupart des recommandations et de nombreuses incompréhensions entre le Régulateur et les opérateurs caractérisées par :  

• Des rapports notoirement tendus entre le Régulateur et des opérateurs ;

• Des décisions du Régulateur entourées de controverse, voire contestées par des opérateurs;

• Le rejet par des opérateurs de certaines décisions du Régulateur

• L’impuissance avérée (avouée) du Régulateur à faire respecter ses propres décisions par les opérateurs.

D’où la nécessité  pour la Tutelle de ramener la sérénité entre le Régulateur et les opérateurs, conformément à l’option prônée par le Chef de l’Etat, celui de «  l’Etat facilitateur ».

La session de ce jour se tient donc sous le thème : « Pour une régulation apaisée, efficace et constructive : attentes réciproques de l’ART et des opérateurs ».

Il s’agira au cours de celle-ci de présenter au préalable la vision des pouvoirs publics d’un Etat régulateur et facilitateur, puis pour le Régulateur, de décliner comment son action s’inscrit dans la  vision des pouvoirs publics, ensuite pour les opérateurs d’exprimer leurs attentes et enfin de discuter ensemble des moyens à mettre en œuvre pour une régulation efficace, constructive et apaisée.

La  vision des pouvoirs publics d’un Etat régulateur et facilitateur dans le secteur des Télécommunications

Le Gouvernement camerounais à l’écoute de son secteur privé, a très tôt compris les enjeux de la mise en place des structures pour réguler le secteur économique et faciliter la compétitivité des entreprises, dans un environnement concurrentiel sain, marqué par  le strict respect du droit de la concurrence.

En vue d’atteindre ces objectifs, deux structures vont être mises en place au plan institutionnel par les pouvoirs publics, à savoir le Conseil de Régulation et de Compétitivité (CRC) d’une part  et le Comité de Compétitivité d’autre part.

Ces structures de régulation agissent ex-post, en aval, pour régler notamment  les problèmes liés au non respect du droit de la Concurrence.  Mais du fait de la spécificité économique de certains secteurs d’activités (secteurs en réseaux, public utilities…), comme le secteur des télécommunications, leur ouverture à la concurrence va conduire à la mise en place d’une autre structure de régulation ayant, non seulement la capacité d’agir ex-ante, en amont, mais aussi, ex-post suivant les missions que lui confie le législateur.

Le secteur des télécommunications, au-delà des structures à vocation nationale mentionnées, est soumis à une régulation ex-ante mais également ex-post  à travers principalement l’Agence de Régulation des Télécommunications.

I-   Régulation du secteur des télécommunications : rappel historique et contexte

Le secteur des télécommunications dans le monde a longtemps évolué sous forme de monopole privé (cas des Etats Unis) ou public (dans le reste du monde) du fait surtout de la technologie analogique qui requiert d’énormes investissements, dont la duplication, presque impossible, faisait des télécommunications un monopole naturel.

Mais avec le développement de la technologie numérique, qui rend le coût des infrastructures plus accessibles, la montée en puissance du courant économique libéral, le secteur des télécommunications est touché dès le début des années 80 par un vaste mouvement de libéralisation qui commence aux Etats-Unis et progressivement,  va gagner l’Europe, l’Asie et l’Afrique à la fin des années 1990.

D’une manière générale dans le monde, la libéralisation des télécommunications va emprunter trois voies :

• la libéralisation c’est-à-dire l’ouverture du marché des télécommunications à la concurrence ;
• la privatisation ou l’ouverture partielle du capital de l’opérateur historique dans certains cas ;
• la création d’une structure autonome en charge de la régulation des télécommunications.

Si l’on peut souligner qu’à l’ouverture du marché à la concurrence dans les pays développés le taux de pénétration à la téléphonie fixe est proche de 100% de la population, tel n’est pas le cas dans les pays en développement, et au Cameroun en particulier où le taux de pénétration à la téléphonie fixe, principal service des télécommunications, avoisine à peine les 1% de la population.

a-  De l’Etat multi-acteur (providence) à l’Etat facilitateur : Mise en place d’une régulation sectorielle ex-ante

S’inscrivant dans cette mouvance mondiale, le Chef de l’Etat, son Excellence Paul Biya, annonce dans son discours programme à la Nation en 1995 « ″(…)  Le désengagement de l’Etat doit se poursuivre (…) Il n’est pas opportun, dans la conjoncture actuelle, que la puissance publique disperse son action et continue de s’impliquer dans les activités qui sont avant tout du ressort du secteur privé. Il en est de même des services publics à caractère commercial, tels que la distribution de l’eau et de l’électricité, ou la gestion des réseaux téléphoniques (…) Il est temps par conséquent d’appliquer des formules qui ont fait leur preuve dans les pays semblables aux nôtres et de confier tout ou partie de ces tâches à des professionnels sous la surveillance de l’autorité publique qui garantit le respect de l’intérêt général (…)  ″

Dans le secteur des télécommunications, ce discours se traduit dès 1998 par la libéralisation du secteur des télécommunications, consacrée par la loi n°98/014 du 14 juillet 1998 régissant les télécommunications au Cameroun avec :

• la séparation des activités d’exploitation de celles de réglementation et de régulation ;
• les opérateurs publics et privés assurent l’établissement et l’exploitation des réseaux de télécommunications ;
• l’Etat assure les missions de réglementation ;
• une structure autonome, l’Agence de Régulation des Télécommunications, est en charge de la régulation, du contrôle et du suivi des activités des opérateurs et exploitants du secteur des télécommunications. Elle assure notamment la régulation économique du secteur.

A l’ouverture du marché à la concurrence en 1998, le réseau des télécommunications reste faiblement développé. Le réseau développé sous monopole n’a pas pu satisfaire la demande en attente et la file des demandes de connexion au réseau n’a fait que s’allonger pendant cette période de monopole.

Si l’ouverture à la concurrence a permis de révéler le caractère concurrentiel des services de télécommunications, il n’en demeure pas moins que le segment des infrastructures demeure un monopole naturel, l’ouverture à la concurrence pouvant entraîner une compétition destructrice, qui aboutira plus tard à une reconcentration du marché.

 La désintégration verticale des activités en monopole et des activités concurrentiels entraine bien souvent des coûts de transaction élevés. Le maintien d’une intégration technique, combinée à une régulation formalisée de l’accès au réseau d’infrastructures, est le plus souvent apparu préférable. Bien qu’au plan juridique, il n’y ait pas d’instauration de monopole, c’est l’option privilégiée dans les faits pour l’instant, par l’Etat du Cameroun.

b- Les composantes de la régulation sectorielle

Selon la vision des pouvoirs publics, la régulation du secteur des télécommunications admet deux  composantes :

• d’une part la régulation politique, garante de la défense d’intérêts nationaux en termes d’indépendance, de stratégie industrielle et de politique sociale : elle consiste à établir le cadre législatif et réglementaire dans lequel s’exercent la concurrence et la régulation. Ce pouvoir appartient au Gouvernement et au Parlement.  Elle vise davantage à mettre en place un cadre de facilitation de la régulation économique du marché des télécommunications.
• d’autre part la régulation économique sectorielle, nécessaire à l’établissement d’un marché concurrentiel : cette mission est confiée à l’Agence de Régulation des Télécommunications. Dans une telle organisation, l’efficacité exige que plusieurs conditions soient réunies à savoir : l’adaptabilité des moyens attribués au régulateur en termes de ressources budgétaires et de dotation en personnel, l’octroi de pouvoirs adaptés en termes d’investigation et de sanction afin de rendre l’action du régulateur effective et asseoir la crédibilité, la transparence des procédures, traduite par la motivation et la publication de décision, le recours à des consultations publiques, ainsi que les modalités de recours. 

II-     Missions du Régulateur sectoriel : régulation ex-ante et ex-post

Dans son ouvrage « Pour le libéralisme communautaire », Nouvelle édition revue et actualisée (Editions Fabre, Lausanne, 2018, P.139), le Président Paul BIYA disait : «  Notre libéralisme communautaire se caractérise de manière plus spécifique par trois principes cardinaux:

• la liberté d’entreprendre;
• la fonction régulatrice d’un Etat démocratique;
• le devoir de solidarité »

Le souci des pouvoirs publics est de faire en sorte que l’Agence de régulation soit indépendante des acteurs du marché, mais aussi, de l’Etat (régalien et législateur), et enfin de l’Etat actionnaire de l’entreprise publique des Télécommunications, la CAMTEL.

L’Agence est chargée d’assurer pour le compte de l’Etat, le contrôle et le suivi des activités des opérateurs et exploitants du secteur des télécommunications et des Technologies de l’Information et de la Communication.  

Elle veille également au respect du principe d’égalité de traitement des usagers dans toutes les entreprises de communications électroniques.

Parmi ces missions sur lesquelles le Régulateur reviendra certainement plus en détail, l’on note qu’elle a le pouvoir :

• « … de s’assurer que l’accès aux réseaux ouverts au public s’effectue dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires ;
• de garantir une concurrence saine et loyale dans le secteur des télécommunications et des Technologies de l’Information et de la Communication ;
• de sanctionner les manquements des opérateurs à leurs obligations ainsi que les pratiques anti-concurrentielles … »

Il n’est pas superflu de rappeler que dès l’ouverture du secteur des télécommunications à la concurrence au Cameroun, les filiales des multinationales jouissant d’une meilleure expérience des marchés régulés, vont obtenir des autorisations pour opérer sur le territoire national (MTN et Orange).

Face à ces opérateurs, le régulateur camerounais, jeune et inexpérimenté, comme la plupart des régulateurs créés de par le monde à cette époque, notamment dans les pays en développement, est largement exposé aux asymétries d’informations, situation pouvant conduire à une inefficacité certaine de la régulation de ce secteur d’activité.

Enfin, tandis que le droit à la concurrence a pour unique objectif la recherche de l’efficacité, la régulation économique du secteur des télécommunications prend en compte d’autres critères tels que la « loyauté » de la concurrence ou la recherche du bien-être, notamment au travers des missions de service public, un aspect sur lequel la régulation économique rejoint la régulation politique.

Enfin, comme souligné plus haut, elle a le pouvoir de sanctionner ex-post des pratiques anticoncurrentielles et régler les différends entre les protagonistes du marché. Elle prend ainsi des aspects liés au droit à la concurrence.

De par la vision régalienne, le régulateur du secteur des télécommunications doit veiller :

• à l’efficacité productive : en surveillant les prix de gros, notamment ceux d’accès aux facilités essentielles tels que l’interconnexion et le transport ;
• l’efficacité allocative : en encadrant les prix de détail pour veiller à l’application du principe d’orientation des tarifs vers les coûts actés dans les concessions des opérateurs.

S’agissant particulièrement de la régulation économique de l’interconnexion, elle poursuit un double objectif : l’efficacité à l’entrée et la gestion efficace des ressources essentielles.

Veiller à l’efficacité à l’entrée c’est :

Faire en sorte que les opérateurs et exploitants titulaire de titres d’exploitation et des infrastructures puissent pénétrer le marché et interconnecter leurs infrastructures à celles des opérateurs dominants.

S’assurer en particulier que les opérateurs dominants ne piègent pas les candidats à l’entrée, dans un effet ciseau en pratiquant des tarifs d’interconnexion trop proches des tarifs de détails pour que subsiste une perspective de profit.

Eviter aussi une rémunération excessive de l’interconnexion pour inciter à la baisse des coûts et l’adoption du progrès technique dans le segment en monopole.

Fixer également une rémunération suffisante pour ne pas spolier les opérateurs titulaires de facilités essentielles et empêcher qu’il ne transfèrent l’essentiel de leurs efforts de productivité et de qualité depuis l’exploitation d’infrastructures en monopole vers les composantes d’activités exposés à la concurrence. Le Régulateur doit pouvoir veiller à la mise en œuvre par le titulaire de l’infrastructure essentielle d’une procédure de partage du coût de ladite infrastructure qui soit non discriminatoire, n’induise pas de subventions croisées entre utilisateurs et incite le gestionnaire de l’infrastructure à un dimensionnement et une exploitation efficace.

L’Etat régulateur se caractérise en premier lieu par sa spécialisation sur certaines fonctions :

• L’Etat « réglementeur », édicteur de lois et de règlements, l’Etat qui définit les règles du jeu (économique, politique, social) ; on pourrait parler en l’occurrence de fonction de métarégulation, c’est à dire de définition des règles du jeu dans lequel la régulation quotidienne s’exerce.
• L’Etat contrôleur, garant du respect des règles.
• L’Etat régulateur au sens restreint du terme, à savoir l’arbitre des différends entre acteurs économiques en concurrence ou entre groupes sociaux aux intérêts divergents.

Plusieurs études sur le rôle régulateur de l’Etat se sont interrogées sur les frontières réelles de la régulation car,  quelque soit  le modèle économique de l’Etat, celui-ci reste généralement tenu pour responsable du traitement d’un certain nombre de problèmes publics : prévention des risques collectifs et gestion des crises ; souci du long terme ; préservation de la cohésion sociale, redistribution et protection des plus faibles ; développement équilibré ou « durable » du territoire ; planification des grandes infrastructures,…

D’où l’existence d’un espace stratégique entre le champ de l’Etat régulateur et ses capacités d’action dans certains domaines. Cet espace doit permettre à l’Etat de dépasser le dilemme idéologique Etat / Marché en sauvegardant la mission d’intérêt public qui lui est assignée.

Dans le cadre de sa mission de supervision du secteur des Télécommunications et des Technologies de l’Information et de la Communication, conformément à la réglementation en vigueur, le MINPOSTEL veille à ce que la mise en œuvre de la régulation ex-ante et ex-post puisse satisfaire l’intérêt de tous les acteurs du marché.

1. Les attentes du secteur privé

Pour un développement optimal de l’économie numérique, le secteur privé attend de l’Etat la réalisation d’actions fortes et concrètes comme :

• la mise en place d’un cadre juridique favorable;
• l’amélioration de l’environnement général des affaireset surtout de la régulation;
• la mise en place des infrastructures large bande et à haut débit ;
• l’accompagnement à la maturation des projets et à la création des entreprises ainsi que dans la recherche des financements pour ce qui est des startups.

L’intervention du MINPOSTEL

Dans son livre « Pour le libéralisme communautaire » (nouvelle édition revue et actualisée), le Président Paul BIYA disait (je cite) :

 « La liberté d’entreprendre que nous prônons ici se conçoit dans un contexte  éthique que l’Etat est chargé de faire respecter. L’Etat moderne , en plus d’assurer avec efficacité ses fonctions <<régaliennes>> de défense, de justice et de police, a aussi pour finalité d’être le régulateur et le protecteur des libertés économiques et politiques » (p.140)

« En effet, il ne s’agit point de laisser la libre entreprise se développer dans un climat d’anarchie qui ferait penser à une jungle. Une telle exubérance aurait pour conséquence fâcheuse d’amener certaines entreprises à en dévorer d’autres et à se donner des tailles telles qu’elles finissent par faire figure d’Etats dans l’Etat » ( p.141)

Comme vous le constatez, le secteur des Télécommunications se trouve fortement interpellé, au regard du contexte actuel.

L’intervention du MINPOSTEL s’inscrit donc dans le cadre de la Très Haute Vision du Président Paul BIYA, de l’Etat régulateur qui vient d’être déclinée. A savoir assurer la mise en place d’une régulation efficace et proactive dans le secteur, qui protège les libertés économiques et politiques, en même temps veille à ce que toutes les entreprises puissent exercer leurs activités dans des conditions de saine concurrence, sans abus de position dominante.

Dans cette optique, le MINPOSTEL multiplie des plateformes de discussions techniques sur les problématiques du secteur. La mise en place des cadres de concertations techniques en fonction des problématiques rencontrées par les acteurs du secteur est en effet le maître mot pour une régulation efficace, apaisée et constructive.

Le CPPT, où tous les problèmes du secteur, notamment ceux liés à la régulation peuvent être soumis et débattus, à l’effet de trouver des solutions viables pour tous les acteurs, en constitue une parfaite illustration.

 Des concertations avec l’ART, les concessionnaires, titulaires de licences et exploitants de réseaux, sont régulièrement organisées, à l’effet d’apporter des solutions concertées aux difficultés d’interconnexion et d’accès aux réseaux des concessionnaires. Les propositions faites ont été transmises à l’ART pour mise en œuvre.

Régulièrement saisi par les acteurs du marché pour dénoncer les abus de position dominante, le MINPOSTEL a choisi le procédé du dialogue multipartite pour accompagner les opérateurs à mieux comprendre les dispositions réglementaires et à résoudre les problèmes à l’amiable pour éviter des pertes en temps et en ressources financières.

Au-delà des concertations, le MINPOSTEL développe des solutions techniques à même de faciliter l’accès au marché, aux TPE numériques qui éprouvent des difficultés du fait des blocages mis en place par les grandes entreprises. C’est le cas du développement d’une plateforme nationale d’agrégation des communications électroniques, afin d’instaurer un accès et un usage équitables de l’infrastructure USSD à tous les opérateurs de communications électroniques et surtout aux jeunes startuppers au Cameroun.

Malgré les efforts de l’Etat et du Régulateur, de nombreuses incompréhensions subsistent. De plus, l’environnement numérique se caractérise par une évolution rapide des technologies, qui engendre une innovation permanente tant sur les usages que sur les modèles d’affaires. Dès lors, la régulation a besoin de s’adapter à cette nouvelle donne, notamment en améliorant la collaboration avec l’ensemble des parties prenantes du secteur, y compris les utilisateurs finals. D’où la nécessité d’une régulation collaborative.

En guise de conclusion : vers une régulation collaborative.

Dans un environnement technologique convergent, ou le réseau de télécommunications devient le support à la transformation numérique des autres secteurs d’activités, la régulation collaborative, utilise la puissance de l’information (donnée) générée par toutes les parties prenantes (régulateur, opérateurs, utilisateurs et société civile) pour orienter le marché dans la bonne direction.

Il s’agit de donner du pouvoir aux utilisateurs et aux acteurs relais (acteurs publics, associations, société civile, …..) par une information précise et personnalisée, afin de les rendre acteurs de la régulation. A travers leurs choix, les utilisateurs peuvent « récompenser » ou « punir » les acteurs économiques et ainsi constituer des acteurs de la régulation à part entière, en pesant sur les décisions des acteurs économiques.

L’Etat avec l’appui de la Banque Mondiale, mène des études en vue de mettre en place un cadre pour une régulation collaborative.

Je vous remercie de votre bienveillante attention.”

Par Minette Libom Li Likeng, ministre des Postes et Télécommunications.